Viceministerio de Tierras

Unidad de Promoción Indígena y Campesina

La Paz, 12 de marzo de 2008

En un Informe de 2006, el organismo consideró que la “restricción del derecho a la propiedad privada de particulares” con una justa indemnización “pudiera ser necesaria para lograr el objetivo colectivo de preservar las identidades culturales”

La CIDH de la OEA enviará una misión a Bolivia para apoyar la liberación de guaraníes cautivos y la redistribución de tierras

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), un organismo dependiente de la Organización de los Estados Americanos (OEA), asumió el papel de vigilante activo del proceso de liberación de familias indígenas guaraníes semi esclavizadas y de la redistribución de tierras que se ejecuta en Bolivia en el marco de la Ley de Reconducción de la Reforma Agraria, la cual es saboteada y fuertemente combatida por algunos hacendados y dirigentes cívicos del departamento de Santa Cruz.

La CIDH enviará a Bolivia una comisión especial en el corto plazo con la misión expresa de evaluar las acciones que está tomando el Estado nacional para atender las demandas de tierra del pueblo indígena guaraní en la región del Chaco.

El organismo internacional tomó esa decisión luego de que Justo Molina Barrancos, representante Consejo de Capitanes guaraníes de Chuquisaca, denunciara que familias cautivas del Chaco, sus dirigentes y asesores son víctimas de graves violaciones a los derechos humanos perpetradas por algunos latifundistas afectados por la política de reconstitución territorial del pueblo guaraní aplicada por el gobierno boliviano.

Santa Cruz, ponen en riesgo la continuidad del proceso agrario en el país.

Molina Barrancos y sus asesores Leonardo Tamburini, director del CEJIS, y Liliana Tojo y Alejandra Arancedo de CEJIL, solicitaron la audiencia para informar a la CIDH de los graves peligros a los que se exponen en su lucha reivindicativa por la tierra.

Molina describió con detalle la situación de al menos 800 familias que viven semi esclavizadas en pleno Siglo XXI. Los patrones les prohíben comunicarse con organismos defensores de los derechos humanos, les coartan el derecho a la educación y no garantizan condiciones sanitarias mínimas. Estos indígenas y sus familias trabajan más de ocho horas diarias sin recibir salario, sino retribuciones irregulares en especie. Muchas de ellas están encadenadas a las haciendas por deudas contraídas por sus padres y abuelos.

Asistieron a la audiencia como representantes del Estado boliviano el embajador representante de Bolivia ante la OEA Reinaldo Cuadros Anaya; el embajador de Bolivia ante Estados Unidos Gustavo Guzmán; el viceministro de Tierras Alejandro Almaraz y Luís Rojas de la Cancillería. Además, participaron los comisionados de la CIDH Florentín Meléndez, Luz Patricia Mejía y Felipe Gonzáles.

La OEA condenó la servidumbre y la concentración de tierras en perjuicio de comunidades indígenas

En el Informe “Acceso a la Justicia e Inclusión Social: El camino hacia el fortalecimiento de la democracia en Bolivia”, un documento que es producto de una visita de una misión de la OEA al país a fines de 2006, se observa con “profunda preocupación” la continuidad de diversas formas de servidumbre por deudas, análogas a la esclavitud, con algunos elementos de trabajo forzoso, no obstante la prohibición absoluta e inderogable de situaciones semejantes en el marco normativo internacional del cual Bolivia es parte.

A la vez, relieva el tráfico de influencias, prácticas irregulares y falta de reconocimiento de personerías jurídicas, entre otros, como factores que obstaculizan los procesos de saneamiento y distribución de tierras a favor de comunidades indígenas.

La Comisión tomó nota de la aprobación y promulgación de la Ley 3545 de Reconducción de la Reforma Agraria de 28 de noviembre de 2006 y manifiesta su expectativa de que en la aplicación de la misma se tienda a la eliminación de las dificultades observadas.

Acceso a la tierra y al territorio

La Comisión nota con preocupación la precaria situación en la que permanecen los pueblos indígenas y las comunidades campesinas en cuanto al acceso a la tierra y a los territorios que les pertenecen por su uso u ocupación ancestral, en el caso de los primeros; o en virtud de su trabajo con la tierra, en el caso de las segundas.

Como referencia histórica, la Comisión recuerda que en 1953 se inició el procedimiento de reforma agraria que se proponía la redistribución de tierras afectando los latifundios bajo la premisa “la tierra es de quien la trabaja”. La reforma fue implementada únicamente en la región andina del país, donde la subdivisión progresiva por la transmisión de padres a hijos generó el minifundio y dificultó la afectación a las grandes extensiones de tierras.

Entre tanto, en el oriente boliviano se inició un proceso de transformación de la hacienda tradicional en empresas modernas las cuales fueron declaradas “inafectables” tanto en su extensión como en su régimen laboral. Ello exacerbó la concentración de los poderes económicos, políticos y sociales en una pequeña elite regional que ha venido negando hasta la actualidad el derecho a la propiedad de los territorios ancestrales de los pueblos indígenas. Salvo contadas excepciones, estos territorios se mantienen en propiedad de grupos de ganaderos y agroindustriales.

Tras una fuerte movilización social de diversos sectores rurales del país, en 1996 se expidió la Ley 1715 de 18 de octubre de 1996 conocida como la “Ley del Sistema Nacional de Reforma Agraria”, mediante la cual se estableció un proceso de saneamiento y titulación de tierras con la finalidad de desconcentrar la tierra y redistribuirla entre quienes no la tienen o la poseen insuficientemente, además de devolver los territorios ancestrales a los pueblos indígenas de las tierras altas y bajas del país. Para ello se creó el INRA.

La Comisión de la OEA resalta el generalizado sentimiento de frustración en Bolivia en cuanto a la implementación de esta norma. La Comisión pudo verificar que aunque se pretendía lograr el 100% del saneamiento territorial para el año 2006, tan sólo se avanzó en un 13%. Diversos sectores de la sociedad civil pusieron en conocimiento de la Comisión los siguientes factores que han incidido en estos resultados.

Por un lado, se denuncia reiteradamente la corrupción de funcionarios tanto del INRA como del Tribunal Agrario Nacional, los cuales incumplen los procedimientos administrativos y judiciales respectivamente, o los aplican en perjuicio de los pueblos indígenas y comunidades campesinas. Como ejemplo de las prácticas irregulares se mencionan la validación de documentos de propiedad fraudulentos de los terratenientes; la alteración de los procedimientos de pericias de campo que establece la ley sustituyéndolos por la recepción de documentos falsos; la falta de acceso a la información de los pueblos indígenas y comunidades interesadas; y la exigencia de formalidades como presentación de memoriales con firma de abogado o el pago de ciertos trámites.

Se denuncian también los retrasos indefinidos en la identificación de las tierras disponibles y las dificultades en la ejecución de las pocas decisiones a favor de los pueblos indígenas y comunidades campesinas, tanto por falta de voluntad de las autoridades respectivas, como por las amenazas y respuestas violentas en su contra y de las organizaciones que los apoyan.

Ante la falta de reconocimiento de sus derechos se han dado casos de posesión de tierras supuestamente ilegal por parte de campesinos e indígenas, lo que se ha constituido en una fuente de conflicto con los terratenientes mediante desalojos forzosos. También se recibió información de casos de desalojos ordenados mediante resoluciones del INRA sin que los procedimientos de reivindicación de tierras de tales personas hubieran concluido.

Otro aspecto a resaltar es la constante promoción de conciliaciones por parte de autoridades estatales en las cuales, dada la precariedad de las condiciones de vida de los pueblos indígenas y comunidades campesinas, se resuelve la flexibilización y en el peor de los casos, la cesión de los derechos territoriales.

La Corte Interamericana ha establecido parámetros que deben ser tenidos en cuenta por los Estados en el marco de los procesos de afectación a la propiedad y la devolución de las tierras y territorios ancestrales a los pueblos indígenas. En efecto, ha indicado que al “desconocerse el derecho ancestral de los miembros de las comunidades indígenas sobre sus territorios, se podría estar afectando otros derechos básicos, como el derecho a la identidad cultural y la supervivencia misma de las comunidades indígenas y sus miembros”.

Asimismo, la Comisión ha señalado que “por el contrario, la restricción que se haga al derecho a la propiedad privada de particulares pudiera ser necesaria para lograr el objetivo colectivo de preservar las identidades culturales en una sociedad democrática y pluralista en el sentido de la Convención Americana; y proporcional, si se hace el pago de una justa indemnización a los perjudicados, de conformidad con el artículo 21.2 de la Convención”.

En todo caso, “cuando los Estados se vean imposibilitados, por razones concretas y justificadas, de adoptar medidas para devolver el territorio tradicional y los recursos comunales de las poblaciones indígenas, la compensación que se otorgue debe tener como orientación principal el significado que tiene la tierra para éstas”.

La Comisión recuerda que la misma Corte Interamericana ha enfatizado en la necesidad de que los procedimientos administrativos de reivindicación de tierras tengan en cuenta aspectos propios de los pueblos indígenas, particularmente la significación especial que tiene para ellos.

La Comisión tomó conocimiento de que el 28 de noviembre de 2006 se aprobó la Ley 3545 de Reconducción de la Reforma Agraria modificatoria de la “Ley INRA”. Aunque se observó que existen diversas posiciones sobre esta nueva normativa, es percibida por la mayoría de los sectores de la sociedad como una esperanza en cuanto a las posibilidades reales de acceso a la tierra de los grupos históricamente excluidos.

En tal sentido, la Comisión toma nota de esta iniciativa y espera que en su implementación se hagan los esfuerzos necesarios para superar las falencias institucionales anteriormente descritas, y para que se constituya en un verdadero instrumento que permita el reconocimiento y la titulación y/o devolución de las tierras y territorios ancestrales de los pueblos indígenas, derecho colectivo que, tal como ha sido señalado por la Corte Interamericana, se encuentra incluido en el derecho a la propiedad consagrado en el artículo 21 de la Convención Americana.

Situación de trabajo forzoso,   servidumbre y esclavitud

La Comisión tomó conocimiento de un alto número de personas que en diversas circunstancias han estado sometidas a situaciones de servidumbre por deudas análogas a la esclavitud, en no pocos casos agravadas con elementos de trabajo forzoso, las cuales vienen de décadas atrás y se mantienen vigentes ante la falta de respuesta integral y efectiva del Estado. La Comisión ha venido recibiendo información detallada sobre el caso de las familias guaraníes en haciendas ubicadas en la región del chaco boliviano, aunque se ha tomado conocimiento de que no se trata de la única situación de esta naturaleza.

La información recibida anteriormente en el marco de audiencias durante los períodos de sesiones de la Comisión, fue verificada mediante reuniones con organizaciones de la sociedad civil y con representantes de la Defensoría del Pueblo quienes dieron cuenta de por lo menos 600 familias guaraníes ubicadas en haciendas en los departamentos de Santa Cruz, Tarija y Chuquisaca sometidas a esta forma de vida como consecuencia de la falta de reconocimiento y titulación de sus tierras y territorios ancestrales.

Esta situación viene de décadas atrás y consiste, en términos generales, en el excesivo trabajo físico de personas de todas las edades, incluyendo niños, niñas, adolescentes y adultos mayores, en algunos casos bajo la amenaza de aplicación de castigos corporales.

También se ha recibido información en virtud de la cual en el norte Amazónico de Bolivia, en el marco de la explotación de la “goma elástica” y de la zafra de nuez y castaña, persisten circunstancias de explotación de mano de obra indígena y campesina mediante un sistema de servidumbre por deudas con la particularidad de la utilización de la figura de “enganche”. Aproximadamente 30.000 personas al año son movilizadas para tales labores.

La contraprestación a este trabajo se realiza en especie y/o a través de mínimas sumas de dinero que además de desconocer las largas jornadas laborales, bajo ninguna circunstancia pueden cubrir las necesidades básicas de subsistencia de los trabajadores. Correlativamente a la insuficiencia de la contraprestación, se genera una situación de endeudamiento permanente y sucesivo con los hacendados por la provisión de víveres, ropa y otros productos, que puede llegar a ser vitalicia e incluso heredarse.

Según se informó, los propietarios tienen una actitud de rechazo a reconocer la existencia de una relación de servidumbre con las familias guaraníes e intentan hacerlo ver como una fase anterior ya superada. La situación es minimizada y justificada por ellos como situaciones circunstanciales que responden a una relación de colaboración dada la necesidad de las familias guaraníes. En efecto, la situación no es percibida como un régimen prohibido por la Constitución sino como una relación laboral con obligaciones cumplidas y acuerdos de partes que periódicamente son cancelados y renovados. También se recibieron denuncias en virtud de las cuales en muchos casos los mismos propietarios o pertenecen o se encuentran directamente vinculados con el poder político local.

Las familias “hacendadas” viven en la absoluta miseria y sus condiciones de vida son precarias e infrahumanas. Generalmente duermen en chozas ubicadas en zonas marginales de las haciendas y donde la tierra no es productiva. Las chozas tienen un solo ambiente en superficies que no superan los 20 metros cuadrados donde se instala una especie de cama en la cual duermen todos los miembros de la familia. Las pertenencias se encuentran al aire libre y la cocina son piedras apoyadas en el suelo que sostienen los recipientes.

En cuanto al tipo de trabajo que se realiza, éste se encuentra definido por roles. Las mujeres realizan principalmente trabajos de cocina y deben llevar la comida a los hombres que se encuentran generalmente trabajando a kilómetros de distancia. Además, llevan a cabo otras labores como pelar maní, escarmenar lana, limpiar las haciendas, cuidar gallinas y lavar  ropa

Trabajan desde las 4 am hasta las 6 pm, y aún así, el concepto que se tiene de la mujer guaraní entre los hacendados, es que es una “mujer floja y descuidada”. Por su parte, las labores que realizan los hombres dependen de la temporada y su jornada comienza a las 7 am y termina a las 6 pm. Los niños y adolescentes de padres guaraníes, dependiendo de la edad, trabajan a cambio de alimentación, techo o estudio. Si están en edad escolar, algunos pueden asistir a la escuela pero en la tarde trabajan junto a sus padres cumpliendo ciertas labores. En otros casos los niños no asisten a la escuela y se someten a la educación impartida por el patrón.

La Comisión tomó conocimiento e incluso recibió testimonios relacionados con eventos de maltrato físico mediante azotes, en situaciones de “desobediencia”, situación que ha sido corroborada por diversos propietarios cuestionados al respecto en cuya respuesta se indica que los guaraníes no tienen iniciativa para nada y que hay que “aguijonearlos” para que trabajen.

La situación de endeudamiento se genera mediante el registro que tienen los patrones de sus trabajadores en un cuaderno donde anotan su nombre, las actividades que realizan, los adelantos entregados en especie o el trabajo que se entrega en pago al trabajo desarrollado. Este cuaderno es el único documento para realizar los “arreglos” que se efectúan cada determinado tiempo y, en casi todos los casos, los trabajadores resultan debiéndole al patrón. Esto genera las obligaciones de trabajar a futuro, situación que puede durar toda la vida y llegar a heredarse. Incluso se han constatado casos en los cuales los propietarios y patrones de haciendas transfieren personal con deudas, disponiendo de la libertad de las personas. Así el adquiriente paga la deuda al anterior propietario y los trabajadores siguen debiéndole al nuevo patrón.

registradas en los cuadernos, al momento de efectuar los “arreglos” con los hacendados. Esto tiene el efecto de que es el hacendado quien define las condiciones del trabajo, las horas de duración, el pago por la jornada de trabajo, la forma de pago por deudas adquiridas, la frecuencia de los arreglos, la forma de administración de los anticipos, el tipo de labores a desarrollar, entre otros.

Por otra parte, esta problemática es paralela a la cuestión de la estructura de la tenencia de tierra y a la distribución de la misma en las regiones afectadas. Así por ejemplo, en la región de Huacareta en el departamento de Chuquisaca, el actual sistema hacendatario es resultante de la subdivisión y la sucesión hereditaria de los originales patrones a favor de sus hijos y familiares que actualmente detentan la propiedad de grandes extensiones de tierra en contraste con las familias guaraníes que no tienen ni una hectárea de tierra en propiedad.

Una de las dinámicas que ha tenido mayor constancia, ha sido la emprendida por la Iglesia Católica y algunas ONGs que promovieron la compra de tierras, la realización de programas de reasentamiento poblacional y la provisión de servicios básicos de aproximadamente 500 familias. Sin embargo, se entiende como una medida humanitaria, pues se trata de las tierras que originariamente le pertenecen al pueblo Guaraní y que en tal sentido deben ser reconocidas y tituladas por el Estado. En efecto, de manera paralela a la compra de tierras, la Asamblea del Pueblo Guaraní y otras organizaciones, impulsaron el proceso de demanda y saneamiento de las Tierras Comunitarias de Origen, proceso que, tal como se indicó, tiene profundas falencias tanto de trámite como de ejecución, específicamente la parcialidad a favor de intereses ganaderos y hacendatarios, la reducción y recorte de demandas y la titulación de superficies ínfimas, en contraste con las grandes extensiones de tierra a favor de aquéllos.  

El panorama descrito por el informe de la Comisión se encuentra agravado por la ausencia de respuesta en todos los niveles del Estado. Las autoridades locales tales como alcaldes, sub-alcaldes, prefectos, sub–prefectos, corregidores, jueces, policías, oficiales de registro civil y defensorías de la niñez y la adolescencia, no cumplen las responsabilidades asignadas legalmente ni implementan políticas públicas para evitar la transgresión a la normativa vigente o la vulneración de derechos humanos. En otros casos, la mínima e inestable asignación de personal a estas entidades resulta en una total ausencia del Estado en la región. Tal es el caso por ejemplo de funcionarios en materia laboral tales como inspectores de trabajo o jueces laborales, que dada su incapacidad institucional pata enfrentar el tema, generan una sensación de legitimación de los patrones quienes consideran que la situación es “normal”.

Este escenario preocupa profundamente a la Comisión pues desconoce la prohibición absoluta e inderogable de sometimiento de personas a esclavitud, servidumbre o trabajo forzoso, consagrada en la Convención Americana y en otros instrumentos internacionales de los cuales Bolivia es parte.

La Convención Suplementaria sobre la Abolición de la Esclavitud, la Trata de Esclavos y las Instituciones y Prácticas Análogas a la Esclavitud de Naciones Unidas, en lo relevante, define como prácticas análogas a la esclavitud las siguientes:

El artículo 6 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que: “1. Nadie puede ser sometido a esclavitud o servidumbre, y tanto éstas, como la trata de esclavos y la trata de mujeres están prohibidas en todas sus formas. 2. Nadie debe ser constreñido a ejecutar un trabajo forzoso u obligatorio”. Por su parte, el artículo 27.2 del mismo instrumento indica en el marco de los Estados de Excepción, no se autoriza la “suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”.

La servidumbre de la gleba, o sea, la condición de la persona que está obligada por la ley, por la costumbre o por un acuerdo a vivir y a trabajar sobre una tierra que pertenece a otra persona y a prestar a ésta, mediante remuneración o gratuitamente, determinados servicios, sin libertad para cambiar su condición.  

La Comisión deplora la continuidad de prácticas como las descritas, que además de ser formas de servidumbre análogas a la esclavitud, constituyen una forma de trabajo forzoso dado que en muchos casos su continuidad se garantiza a través de la amenaza o aplicación de castigos corporales. Esta situación involucra además violaciones a otros derechos tales como la integridad personal, tanto física como psíquica y moral; a condiciones mínimas de vida digna; a la educación; así como al acceso a la justicia ante tales circunstancias. Todos estos derechos se encuentran consagrados tanto en la Constitución Política como en los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia, particularmente en el ámbito interamericano, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el Protocolo de San Salvador sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

En cuanto a las iniciativas adoptadas por el Estado desde los años noventa, la Comisión pudo verificar que todas se han caracterizado por partir de estudios parciales o aislados de algunas familias sin tener en cuenta la integralidad de la problemática con todos los factores que involucra. Por esta razón las medidas no han tenido un impacto significativo y su continuidad se ha visto afectada por los períodos de inestabilidad política que ha sufrido Bolivia.  

La Comisión reconoce la intención del actual gobierno de darle prioridad a esta situación y toma nota del impulso que se le ha dado al Proyecto de Ley de Regulación del Trabajo Asalariado Rural, cuya aprobación implicaría, al menos en términos legales, la obligación en cabeza de los hacendados de pagar los salarios y beneficios sociales respectivos.

En consideración de la Comisión, las medidas adoptadas en tal sentido deben, por lo menos, incluir dos perspectivas. Por un lado deben ir dirigidas al fortalecimiento del proceso de reconocimiento y titulación de la propiedad de los pueblos indígenas sobre sus tierras y territorios ancestrales; y por otro, deben promover el respeto de los estándares mínimos en materia laboral en el sector rural.

En todo caso, la Comisión estima necesario hacer énfasis en que el proceso de diseño de políticas públicas y programas para erradicar tan alarmante situación, debe tener como punto de partida, un diagnóstico completo, que incluya las cifras de todas las familias y personas sometidas a esta forma de vida, los factores sociales, culturales e incluso psicológicos relacionados, así como los diversos actores privados y estatales involucrados, particularmente las falencias de las diversas instancias administrativas y judiciales cuya presencia efectiva en muchos de los lugares donde se presenta esta realidad, es casi nula.

En consecuencia, la Comisión insta al Estado boliviano para que la prioridad dada al tema se materialice en el diseño e implementación de medidas que respondan tanto a la complejidad de la problemática como a su real extensión, y que se dirijan a enfrentar los obstáculos legales, institucionales y de otra índole que han impedido la obtención de resultados en iniciativas pasadas.